Розгляд теоретичних засад запровадження програмно-цільового методу при формуванні та виконанні місцевих бюджетів в Україні



Дата конвертації02.06.2016
Розмір445 b.



Мета лекції

  • розгляд теоретичних засад запровадження програмно-цільового методу при формуванні та виконанні місцевих бюджетів в Україні

  • Цільова аудиторія: державні службовці



Завдання

  • з’ясувати теоретико-методологічні засади програмно-цільового бюджету (бюджетування орієнтованого на результат);

  • узагальнити особливості застосування програмно-цільового методу формування місцевих бюджетів у зарубіжних країнах;

  • проаналізувати структуру бюджетних програм, показники їх виконання та їх роль в ефективному розподілі бюджетних коштів



Програмно-цільовий метод (ПЦМ): визначення

  • Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі – метод управління бюджетними коштами для досягнення конкретних результатів за рахунок коштів бюджету із застосуванням оцінки ефективності використання бюджетних коштів на всіх стадіях бюджетного процесу.

  • Стаття 2 п. 42 Бюджетного кодексу України

  • в ред. вiд 08.07.2010  № 2456-VI )



Нормативно-правові акти, що регламентують застосування ПЦМ в Україні

  • Бюджетний кодекс України

  • Розпорядження КМУ від 14.09.2002 р. №538р“Просхвалення Концепції застосування Програмно-цільового методу в бюджетному процесі”

  • Постанова КМУ від 28.02.2002р. №228 “Про затвердження порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”

  • Наказ Міністерства фінансів України від 14.12.2001р. № 574 “Про затвердження інструкції про статус відповідальних виконавців бюджетних програм та особливості їх участі у бюджетному процесі”

  • Наказ Міністерства фінансів України від 27.12.2001р.№604 “Про бюджетну класифікацію та її запровадження”

  • Наказ Міністерства фінансів України від 29.12.2002р. №1098 “Про паспорти бюджетних програм”

  • Наказ Міністерства фінансів України від 08.08.2002 р.№621 “ Про запровадження результативних показників, що характеризують виконання бюджетних програм”



Нормативно-правові акти, що регламентують застосування ПЦМ в Україні

  • Наказ Міністерства економіки України від 4.12.2006 року № 367 “Про затвердження Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання”

  • Розпорядження Кабінету Міністрів від 23.05.2007 року №308-р ”Про схвалення Концепції реформування місцевих бюджетів”

  • Наказ Міністерства фінансів №1172 від 22.09.2008 “Основні підходи щодо запровадження програмно-цільового методу складання та виконання місцевих бюджетів”

  • Постанова Верховної Ради України від 09.06.2010 року № 2318-VI “Основні напрями бюджетної політики на 2011 рік”

  • Наказ Міністерства фінансів №1147 від 01.10.2010 “Про типовий перелік бюджетних програм та результативних показників в галузі”

  • Наказ Міністерства фінансів України від 09.07.2010 № 679 “Правила складання паспортів бюджетних програм місцевих бюджетів, квартального та річного звітів про їх виконання, здійснення моніторингу та аналізу виконання бюджетних програм, оцінки ефективності бюджетних програм”.



Особливості формування бюджету за ПЦМ

  • Планування бюджету за програмами

  • Орієнтація на результат

  • Планування бюджету на середньострокову перспективу

  • Планування бюджетних програм на основі соціально-економічних пріоритетів

  • Використання показників виконання для оцінки програм

  • Зміщення функцій контролю від «зовнішнього за ресурсами» до «внутрішнього за ефективністю»

  • Трансформація держслужбовців від «чиновників» до «менеджерів”



Ключові умови запровадження ПЦМ:

  • Стратегічне планування

  • Середньострокове планування бюджету



  • Поліпшення управління державними фінансами передбачає:

  • – запровадження середньострокового планування:

  •   прийняття змін до Бюджетного кодексу з метою законодавчого визначення принципів і методів середньострокового планування;

  •   прийняття Проекту Закону України «Про державне прогнозування й стратегічне планування в Україні»;

  • - комплексне використання програмно-цільового методу (ПЦМ) бюджетування для бюджетів усіх рівнів:

  •   внесення змін до Бюджетного кодексу з метою чіткого законодавчого визначення ПЦМ;

  •   запровадження системи моніторингу й оцінювання ефективності бюджетних програм;

  • – приведення внутрішнього аудиту у відповідність до стандартів ЄС; та ін.



Застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі

  • У бюджетному процесі програмно-цільовий метод застосовується на рівні державного бюджету та на рівні місцевих бюджетів (за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради).

  • Бюджетний кодекс України, ст.21.







Особливості програмно-цільового та постатейного (традиційного) методів формування бюджету



Складові програмно-цільового методу у бюджетному процесі

  • бюджетні програми,

  • відповідальні виконавці бюджетних програм,

  • паспорти бюджетних програм,

  • результативні показники бюджетних програм.



Відмінності від діючої системи



Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до статті 21 Бюджетного кодексу України.

  • Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди відповідно до статті 21 Бюджетного кодексу України.





Досвід запровадження ПЦМ бюджетування

  • З середини 1970-х до початку 1990-х років більшість демократичних країн запровадили основні риси програмного-цільового бюджету, а саме:

  • планування бюджету на 3-5 років;

  • класифікацію витрат за програмами;

  • встановлення вимірюваних завдань для таких програм;

  • вимірювання та оцінка виконання цих завдань за допомогою відповідних індикаторів.

  • У деяких випадках стимулом до реформування бюджетної системи стала фінансова криза, яка змушувала уряд розглянути нові способи прийняття рішень стосовно доходів і витрат.

  • У багатьох випадках, ПЦМ і пов’язані бюджетні реформи були частиною більш широкого пакету реформ державного управління



Досвід програмно-цільового бюджетування



Сполучені Штати Америки

  • У 1999г. за наслідками перевірок американської Державної служби бухгалтерського обліку і аудиту (Government Accounting Office) було виявлено 61 програму, реалізація яких виявилася неефективною. Ці програми були розбиті на три групи:

  • програми / послуги, які могли б ефективнішим способом виконуватися / надаватися приватним сектором;

  • програми за поданням застарілих, не актуальних більш послуг;

  • нерентабельні капітальні вкладення.

  • У 1995 р. Державною службою бухгалтерського обліку і аудиту США були виявлені цілий ряд програм, які дублювали один одного. Зокрема, в рамках 8 агентств реалізовувалося близько 50 програм допомоги бездомним.

  • Джерело: Quicker, better, cheaper?: managing performance in American government/ edited by Dall Forsythe. 2001. Rockefeller Institute Press, pp.119-121



Впровадження нової системи бюджетування: Австралія



Досвід програмно-цільового бюджетування

  • Росія

      • Федеральні цільові програми
      • Програма соціально-економічного розвитку РФ на 2002-2004 рр.
      • Адміністративна реформа (реформування державної служби)
      • Регіональний досвід розробки і застосування методик оцінки ефективності і результативності бюджетних витрат


Компоненти ПЦМ закладені в Бюджетному кодексі України:

  • Бюджетна програма

  • Показники виконання бюджетної програми

  • Моніторинг, контроль та оцінка програм

  • Прозорість бюджетного процесу, залучення громадськості



Бюджетна програма: визначення

  • Бюджетна програма –

  • сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій;

  • Бюджетний кодекс України. Ст. 2, п.4



Бюджетні програми

  • визначаються головними розпорядниками бюджетних коштів

  • Відповідальний виконавець бюджетних програм визначається головним розпорядником бюджетних коштів за погодженням з місцевим фінансовим органом. Ним може бути: - головний розпорядник бюджетних коштів за бюджетними програмами, виконання яких забезпечується його апаратом,

  • - та/або розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, який виконує бюджетні програми у системі головного розпорядника. Відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень.



Процес формування бюджетної програми

  • Визначення головної мети діяльності

  • Визначення пріоритетних напрямків діяльності/програм

  • Встановлення мети програми

  • Встановлення завдань програми

  • Визначення показників виконання програми



Головна мета діяльності головного розпорядника коштів -

  • це загальна мета існування розпорядника коштів, задля якої він здійснює свою діяльність. Вона описує соціально значущу користь або блага, які отримує від цієї діяльності суспільство.

  • повинна визначати суспільні цілі існування установи;

  • містити пріоритети і називати контингент одержувачів послуг;

  • бути лаконічною та конкретною.



Мета програми –

  • основні цілі, визначені відповідно до положень чинного законодавства, яких необхідно досягти у результаті виконання конкретної бюджетної програми

  • визначення кінцевого результату від реалізації програми;

  • орієнтація на довгострокову перспективу;

  • відповідність головній меті діяльності розпорядника коштів



Завдання бюджетної програми –

  • чіткий, конкретний, спрямований на досягнення мети, результативних показників та інших характеристик бюджетної програми комплекс заходів, який відображає основні етапи досягнення поставленої мети, визначає шляхи виконання програми та підлягає перевірці.

  • (п. 1. загальних положень Правил складання паспортів бюджетних програм, квартального та річного звіту про їх виконання, а також здійснення моніторингу та аналізу виконання бюджетних програм. Затверджено наказом МФУ № 1098 від 29.12.2002 зі змінами)

  • Спрямовані на вирішення конкретної проблеми

  • Мають чітко визначені часові межі

  • Відповідають меті програми

  • Підлягають виміру, визначають обсяг робіт (кількість) та термін здійснення завдання



Показники виконання програм -

  • кількісні та якісні показники, які характеризують результати виконання бюджетної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю і які дають можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання бюджетної програми

  • Розпорядження КМУ від 14.09.2002

  • “Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі”



ПОКАЗНИКИ ВИКОНАННЯ



Департамент з охорони довкілля штату Масачусетс звернувся до законодавців штату з проханням про виділення коштів для бетонування полігонів побутових відходів. Як обґрунтування вказувався продукт – кількість акрів забетонованих земель. Це не переконало законодавців, і прохання було відхилене. Коли ж департамент привів як обґрунтування результат – скорочення кількості забруднюючих речовин, які можуть просочитися в підземні води і потрапити в джерела питної води, – фінансування було отримане.

  • Департамент з охорони довкілля штату Масачусетс звернувся до законодавців штату з проханням про виділення коштів для бетонування полігонів побутових відходів. Як обґрунтування вказувався продукт – кількість акрів забетонованих земель. Це не переконало законодавців, і прохання було відхилене. Коли ж департамент привів як обґрунтування результат – скорочення кількості забруднюючих речовин, які можуть просочитися в підземні води і потрапити в джерела питної води, – фінансування було отримане.

  • Джерело: Harry P.Hatry. Performance Measurement. Getting Results.1999. The Urban Institute Press.



Зверніть увагу:

  • Показники виконання програм базуються на:

  • Меті та завданнях програми;

  • Вимірюванні одного і того самого об’єкту за певний проміжок часу;

  • Використанні даних, що є доступними для учасників бюджетного процесу.

  • Мають підтверджуватися офіційною державною статистичною, фінансовою та іншою звітністю, даними бухгалтерського, статистичного та внутрішньогосподарського (управлінського) обліку.



Використання результатів оцінки ефективності бюджетних програм

  • Результати оцінки ефективності бюджетних програм, у тому числі висновки органів виконавчої влади, уповноважених на здійснення фінансового контролю за дотриманням бюджетного законодавства, є підставою для прийняття рішень про внесення в установленому порядку змін до бюджетних призначень поточного бюджетного періоду, відповідних пропозицій до проекту бюджету на плановий бюджетний період та до прогнозу бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, включаючи зупинення реалізації відповідних бюджетних програм. Бюджетний кодекс України ст.21. п.6



Показники виконання використовують для:

  • Прийняття виважених управлінських рішень

  • Встановлення пріоритетів

  • Розміщення ресурсів

  • Оцінки виконання програм та досягнення цілей

  • Підвищення економічної відповідальності

  • Прозорості використання коштів територіальної громади

  • Вдосконалення діалогу з громадськістю



Бюджетна програма та результативні показники: приклад

  • Програма «Підтримка та сприяння розвитку громадських організацій жінок»:

  • Мета: «Підвищення активної участі жінок у громадському житті міста»

  • Завдання: «Максимально збільшити % жінок, які приймають участь у громадському житті міста»

  • Показники виконання:

  • Показники затрат: фонд оплати праці (грн.), кількість громадських організацій (од.)

  • Показники продукту: кількість проведених заходів (од.)

  • Показники ефективності (продуктивності): середня вартість одного заходу (грн.)

  • Показники якості (результативності): % жінок, залучених до участі у заходах.



Бюджетна програма та результативні показники: приклад

  • Програма “Надання позашкільної освіти позашкільними закладами освіти, заходи із позашкільної роботи з дітьми”

  • Мета: Залучення та забезпечення надання належних умов виховання дітей в умовах позашкільної освіти

  • Завдання: Забезпечити залучення та надання належних умов виховання дітей в умовах позашкільної освіти

  • Показники затрат

  • кількість установ, од. та кількість гуртків в них, од.;

  • кількість штатних посад, в т. ч. педпрацівники;

  • Показники продукту

  • чисельність дітей, охоплених позашкільною освітою, од;

  • кількість проведених заходів (виставок, конкурсів і т. д.);

  • Показники ефективності

  • середньорічні видатки на одного учня, грн.;

  • середньорічна вартість одного заходу, грн.

  • кількість гуртків на одного педпрацівника, од.;

  • Показники якості:

  • динаміка охопленості учнів позашкільною освітою до загальної чисельності учнів, %;

  • динаміка охопленості учнів позашкільною освітою, %;



Методика розробки кінцевих соціально-економічних показників, що наведена нижче, рекомендована МВФ:

  • - адекватне відображення цілей і пріоритетів політики уряду;

  • - відображення того ефекту, який реалізація програм і проектів здійснює на суспільство;

  • - відмінність від стратегічних напрямків діяльності того відомства, на вимірювання якої вони направлені;

  • - чітке визначення цільових громадських груп, якщо діяльність направлена не на суспільство в цілому, а саме на групи;

  • - реалістичність досягнення за конкретний проміжок часу;

  • - повинні підлягати моніторингу і дозволяти оцінювати ступінь досягнення кінцевих результатів/цілей;

  • - відображення причинно-наслідкових зв`язків між ресурсами що вкладають ті чи інші відомства і кінцевими соціально-економічними результатами його діяльності;

  • - чіткі формулювання і виразність характеристик, які дозволяють легко використовувати ці показники при складанні зовнішньої звітності.

  • ____________________

  • * Створення системи управління ефективністю діяльності для урядових організацій, квітень, 2004 р



Паспорт бюджетної програми

  • документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України /рішенням про місцевий бюджет.

  • Стаття 2 п. 40 Бюджетного кодексу України (в ред. вiд 08.07.2010  № 2456-VI )



ПАСПОРТ бюджетної програми на ____ рік

  • 1. (КПКВК МБ) (найменування головного розпорядника)

  • 2. (КПКВК МБ) (найменування відповідального виконавця)

  • 3. (КПКВК МБ) (КФКВК) (найменування бюджетної програми)

  • 4. Обсяг бюджетного призначення - _ тис. гривень, у тому числі із загального фонду - __ тис. гривень та із спеціального фонду - __ тис. гривень.

  • 5. Законодавчі підстави для виконання бюджетної програми

  • 6. Мета бюджетної програми

  • 7. Обсяги фінансування бюджетної програми:

  • 8. Коди економічної класифікації видатків:

  • 9. Коди класифікації кредитування:

  • 10. Перелік цільових програм, що виконуються у складі бюджетної програми

  • 10.1. Перелік державних цільових програм, що виконуються у складі бюджетної програми

  • 10.2. Перелік місцевих програм, що виконуються у складі бюджетної програми

  • 11. Результативні показники, що характеризують виконання бюджетної програми



Терміни розробки паспорту бюджетної програми

  • Головний розпорядник бюджетних коштів розробляє та протягом 45 днів з дня набрання чинності законом про Державний бюджет України /рішенням про місцевий бюджет затверджує спільно з Міністерством фінансів України /місцевим фінансовим органом паспорт бюджетної програми. Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання встановлюються Міністерством фінансів України.



Необхідні дії щодо впровадження програмно-цільового методу формування та виконання місцевих бюджетів

  • створення єдиної методологічної бази для використання програмно-цільового методу бюджетування та середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів;

  • розробка методології стратегічного планування діяльності головних розпорядників бюджетних коштів відповідно до довго- та середньострокових пріоритетів розвитку міст, з метою створення основи для запровадження середньострокового бюджетного планування;

  • проведення навчання з ПЦМ бюджетування фахівців місцевих фінансових органів та представників розпорядників коштів місцевих бюджетів.



Напрями удосконалення застосування програмно-цільового методу бюджетування

  • створення адекватних механізмів моніторингу та оцінювання результативності виконання бюджетних програм на регулярній основі;

  • розроблення системи відповідальності за досягнення показників результативності;

  • схвалення базового переліку показників виконання програм для оцінки результативності програм, які впроваджуються органами місцевого самоврядування в кожній галузі;

  • удосконалення методики розробки та реалізації місцевих бюджетних програм;

  • визначення системи управління реалізацією бюджетної програми, розподіл повноважень та відповідальності різних суб`єктів управління.



Питання для дискусії

  • Вибір пріоритетів розвитку та розподіл бюджетних коштів

  • Результативність та ефективність існуючих бюджетних програм

  • Ризики при запровадженні ПЦМ

  • Практика реалізації ПЦМ-бюджету: перші кроки та проблеми

  • Визначення результативних показників



Питання для самоконтролю

  • У чому полягає сутність програмно-цільового методу бюджетування?

  • В чому відмінність даного методу від традиційного методу формування бюджету?

  • Визначте мету запропонованої Вами бюджетної програми та її основні завдання.

  • Охарактеризуйте показники затрат, продукту, ефективності і якості. Наведіть приклади.

  • Яку роль відіграє моніторинг і контроль при виконанні бюджетних програм? Які методи і процедури при цьому використовуються?

  • Що відображається у паспорті бюджетної програми? Наведіть прилад.



Рекомендована література

  • 1. Бюджетний процес за ПЦМ на рівні міст. Практичний посібник для фахівців./ USAID-Ukraine. – Київ: 2006.- 173 с.

  • 2. Вакуленко В.М., Гринчук Н.М. Управління місцевими фінансами: Навч. посіб. - К.: Вид-во НАДУ, 2008. – 107 с.

  • 3. Гринчук Н.М. Місцеві фінанси як ресурс територіального розвитку /Реформа публічного управління в Україні: виклики, стратегії, майбутнє: Монографія /Нац.акад.держ.упр. при Президентові України; Відп. Редактор І.А.Грицяк. – К.: «К.І.С.», 2009. – 240 с. Р.3.4.. – С.217-237.

  • 4. Огонь Ц.Г. Програмно-цільовий метод та ефективність бюджетних програм. //Фінанси України. - №7. – 2009. – С.20-29.

  • 5. Організаційно-правові та фінансові основи управління розвитком міста: монографія /авт.кол.: В.М.Вакуленко, Н.М.Гринчук, О.Ю.Оболенський та ін.; за ред. В.М.Вакуленка, М.К.Орлатого. - К. НАДУ, 2009. – 180 с. (С.108-151)

  • 6. Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі: крок за кроком. Практичний посібник для фахівців./ USAID-Ukraine. – Київ: 2005. - 242 с.

  • 7. Управління сучасним містом: підручник / за ред. В.М.Вакуленка, М.К.Орлатого. – К.: НАДУ, 2008. – 632 с.




База даних захищена авторським правом ©pres.in.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка